A medida que se acerca el momento de modificar el sistema de financiación, las distintas Comunidades Autónomas van saliendo a la palestra para plantear sus reivindicaciones, y nada mejor para ello que publicar lo que se ha venido en denominar balanzas fiscales o, mejor dicho, una de las mil versiones que pueden adoptar tales documentos. Está visto que los vicios de la Generalitat catalana los copian antes o después el resto de las Autonomías, y es que el victimismo es una enfermedad que se contagia. No obstante, el nacionalismo catalán no se siente orgulloso de ello, y pretende mantener la exclusiva en la manipulación de los datos y en los lamentos.
La versión de las balanzas fiscales elaborada por la Junta de Extremadura no ha sentado nada bien en el Govern. El conseller de Economía, Andreu Mas-Colell, ha tildado de despropósito técnico los cálculos elaborados por Extremadura y ha llegado a afirmar que no constituyen una balanza fiscal sino un documento político, como si no fuesen documentos políticos todas las balanzas fiscales elaboradas, comenzando por las confeccionadas por la propia Generalitat de Catalunya. La discrecionalidad es tan amplia, las hipótesis tan numerosas y la ausencia de datos ciertos tan grande que se puede defender cualquier tesis según interese a quienes la construyan.
Las llamadas balanzas fiscales carecen de todo carácter científico. Desde el punto de vista teórico, su significado es nulo. El concepto tiene un vicio de partida: no son los ciudadanos los que aparecen como contribuyentes y receptores, sino las Comunidades Autónomas. Ahora bien, la equidad no puede medirse en clave territorial, ha de hacerse en clave personal. La cuestión no es tanto si una Comunidad recibe o paga más o menos cuanto si dos ciudadanos, residan en el territorio que residan y siempre que se encuentren en idénticas circunstancias, son gravados en una cuantía similar y reciben los mismos servicios.
El mal llamado déficit o superávit fiscal de una Comunidad es simplemente el resultado que se deduce de manera automática de la agregación de los saldos de sus residentes. La política redistributiva del Estado tiene que conducir, lógicamente, a que las Autonomías con una renta per cápita inferior a la media nacional presenten superávit en su llamada balanza fiscal. Por el contrario, parece natural que aquellas que disfrutan de una renta per cápita superior a la media arrojen déficit. Este no tiene otra significación salvo la de indicar que nos encontramos ante una Comunidad rica y más próspera que el resto. Pero el concepto se transforma en peligroso si se utiliza a modo de arma arrojadiza por unas Autonomías contra otras, como instrumento por parte de las más ricas para combatir la política redistributiva interterritorial que, en el fondo, es la misma que la que se produce entre las personas. ¿Qué pensaríamos si Botín, las Koplowitz o Amancio Ortega saliesen a la calle gritando que aportan más al Estado que sus empleados y que reciben menos? ¿Alguien les haría caso?
Desde el punto de vista práctico, la elaboración de las balanzas fiscales está sometida a todo tipo de errores y, lo que quizá sea más grave, condicionada y necesitada de toda clase de suposiciones o de hipótesis que multiplican hasta el infinito las versiones posibles. En una economía interrelacionada y con una hacienda pública -tal como debe ser- centralizada, no resulta fácil regionalizar los ingresos y los gastos. Comenzando por los ingresos, los impuestos directos se imputan normalmente a la provincia en la que reside el contribuyente. Las sociedades, por tanto, ingresarán sus gravámenes en la Comunidad donde tienen su domicilio fiscal, aun cuando tengan varios establecimientos permanentes (o incluso, como en el caso de las grandes empresas que son las que más tributos han de pagar, infinidad de ellos) distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional. Serán, por consiguiente, Madrid y Barcelona las provincias que recibirán la mayor parte de la recaudación. Si en lugar de Comunidades Autónomas se tratase de países diferentes, la imputación sería muy distinta, ya que los establecimientos permanentes tributarían en el país en el que estuviesen situados. No obstante, el error mayor en la imputación de los impuestos se produce en los indirectos, ya que se recauda en el domicilio fiscal de la empresa o de los particulares que repercuten el gravamen, no donde reside el consumidor que es quien verdaderamente soporta la carga fiscal.
Los principales problemas a la hora de regionalizar ocurren, sin embargo, en las partidas de gastos. Se producen muchas dudas en el momento de intentar saber qué es lo que hay que imputar y a quién. Las obras del AVE o una autopista que atraviesa varias Comunidades Autónomas, ¿en qué proporción deben ser imputadas a ellas o a los puntos de origen y destino?; los gastos de defensa, de orden público o diplomáticos ¿cómo se reparten entre las distintas Autonomías?; ¿las pensiones de los jubilados que se trasladan a ciertas zonas costeras deberían imputarse a estas?; los gastos de mantenimiento de aquellos organismos e instituciones cuyo servicio se destina a toda España ¿deben aplicarse a la Autonomía en la que están situados o repartirse entre todas ellas?; ¿cómo se distribuyen las contribuciones que España paga a la Unión Europea o los intereses de la deuda pública? El número posible de ejemplos sería casi infinito, lo que dota a los resultados de un carácter subjetivo y, en cierto modo, arbitrario.
Pero, aunque nos hubiésemos puesto de acuerdo sobre el método y los criterios de imputación, lo que ya es bastante difícil, se cometería un gran número de errores. La mayoría de las partidas del gasto de la Administración central se encuentran contabilizadas globalmente y resulta muy complicada su posterior regionalización. Por mucho que se exija a los distintos gestores ministeriales que intenten indicar qué parte del gasto afecta a cada una de las Comunidades, el cúmulo de yerros y de equivocaciones será considerable puesto que la estimación inevitablemente será muy burda.
Aun cuando las suposiciones y las hipótesis de cálculo pueden ser muy dispares, dando así lugar a la existencia de múltiples versiones, lo que parece estar fuera de duda es que el método a aplicar es el de la carga-beneficio (que es el empleado por Eurostat en la regionalización de las cuentas de las administraciones públicas), consistente en atribuir los ingresos y los gastos a quien soporta la carga fiscal y a quien se beneficia de los servicios. No tiene ningún sentido, por tanto, y constituye una burda manipulación adoptar, tal como hace la Generalitat de Catalunya, el principio del flujo monetario, esto es, atribuir el gasto allí donde se produce el coste, lo que conduce a situaciones tan absurdas como que los gastos que ocasiona la permanencia de la Legión en Canarias se imputasen a dicha Comunidad o que se considerase a la Autonomía de Madrid como la única beneficiaria de la mayoría de los gastos de funcionamiento de la Administración central o que la carga financiera del servicio de la deuda se impute a la Comunidad a la que pertenecen los inversores que cobran los intereses. Los beneficiarios del endeudamiento público no son, lógicamente, los tenedores de los bonos que han invertido en ellos como podían haber invertido en cualquier otro tipo de títulos, sino la hacienda pública y, por consiguiente, todos los ciudadanos.
Las balanzas fiscales están privadas de toda relevancia doctrinal, pero su utilización por las Comunidades más ricas muestra una fachada inquietante, la creencia profesada por los partidos nacionalistas de que el sistema tributario debe basarse en el principio del beneficio, lo que resulta manifiestamente contrario al artículo 31 de nuestra Carta Magna que establece al efecto los criterios de progresividad y de capacidad económica.
Juan Francisco Martín Seco
La República de las Ideas (19.03.2014)
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